電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)新(xīn)模式

研究报告

電(diàn)子文(wén)件是单位或个人在履行其法定职责或处理(lǐ)事務(wù)过程中，通过计算机等電(diàn)子设备形成、办理(lǐ)、传输和存储的数字格式的各种信息记录。如同传统纸质文(wén)件一样，電(diàn)子文(wén)件一经产生，就发挥着现实效用(yòng)。其中一部分(fēn)还将转化成電(diàn)子档案，具有(yǒu)凭证、查考和保存价值。電(diàn)子文(wén)件是形成单位的重要资产，需要得到妥善的管理(lǐ)和合理(lǐ)的使用(yòng)。做好電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作，不仅是档案行政管理(lǐ)部门和各级各类档案馆的重点研究方向，也是各单位面临的重要课题。

近年来，本市智慧城市和信息化建设加快推进，各机关企事业单位办公自动化、電(diàn)子政務(wù)普遍应用(yòng)并不断发展，各类電(diàn)子文(wén)件大量产生，并将进一步成為(wèi)新(xīn)生文(wén)件的主體(tǐ)，加之无纸化办公的大势所趋，更加突显了電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)理(lǐ)论、实践探索的重要性和紧迫性。本课题旨在梳理(lǐ)電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作现状和存在的问题，分(fēn)析相关问题的成因和解决对策，立足《中國(guó)(上海)自由贸易试验區(qū)条例》相关规定，以及國(guó)内外现有(yǒu)電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)经验，通过试点，探索在自贸區(qū)建立与纸质档案具有(yǒu)同等法律效力的電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)新(xīn)模式，并形成可(kě)复制推广的经验，服務(wù)自贸區(qū)建设，顺应信息化条件下档案管理(lǐ)发展新(xīn)要求。

一、電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作现状

(一)我國(guó)電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)基本情况

1、发展历程

我國(guó)電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)起步于对信息化发展的积极回应。1996年，國(guó)家档案局成立電(diàn)子文(wén)件归档与電(diàn)子案管理(lǐ)研究领导小(xiǎo)组，集合有(yǒu)关力量进行相关研究，于1999年出台了档案管理(lǐ)领域的第一个國(guó)家标准《CAD電(diàn)子文(wén)件光盘存储、归档与档案管理(lǐ)要求》(GB/T 17678-1999)，并于2002年颁布了《電(diàn)子文(wén)件归档与管理(lǐ)规范》(GB/T 18894-2002)。

2003年，國(guó)家档案局颁发的《電(diàn)子公文(wén)归档管理(lǐ)暂行办法》(國(guó)家档案局6号令)，明确了電(diàn)子公文(wén)形成单位必须将具有(yǒu)永久和長(cháng)期保存价值的電(diàn)子公文(wén)，制成纸质公文(wén)与原電(diàn)子公文(wén)的存储载體(tǐ)一同归档，并使两者建立互联的“双套制”模式。

随着信息化进程的深入，福建、广东、深圳、上海、浙江、天津等地，以及建筑、航天、测绘、核電(diàn)等领域先后开展了相关工作实践，进而推动了一系列档案管理(lǐ)模式创新(xīn)。2009年，中共中央办公厅、國(guó)務(wù)院办公厅联合发布了《電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)暂行办法》，國(guó)家電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)部际联席会议制度随之建立，标志(zhì)着我國(guó)電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)进入國(guó)家战略视野，开始了自上而下的顶层设计和整體(tǐ)推动的新(xīn)阶段。其后，《電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)系统通用(yòng)功能(néng)要求》(GB/T 29194-2012)等一系列标准陆续颁布，相关配套政策、制度和國(guó)家级工程也在筹划建设中。

2、经验总结

我國(guó)经济社会发展尚不平衡，各地區(qū)、各行业信息化发展差异较大，但各地在電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)研究和实践中，基本形成了两方面的共识:

一是加强制度规范建设。即从政府层面制订、出台一系列的规章制度和技术标准，推广带动電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)，同步推动電(diàn)子档案移交接收工作，如:浙江省建立電(diàn)子档案登记备份制度，将本地區(qū)電(diàn)子政務(wù)系统各类文(wén)件、信息以及系统数据的容灾备份工作与電(diàn)子文(wén)件归档、電(diàn)子档案管理(lǐ)和接收工作相结合，建立统一的電(diàn)子文(wén)件(档案)备份中心;天津市建立電(diàn)子文(wén)件联席会议制度，档案局作為(wèi)联席会议的成员单位之一，為(wèi)推动全市的電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)工作，颁发了電(diàn)子文(wén)件管理(lǐ)的检查办法;

二是加强系统平台建设。即利用(yòng)统一的政務(wù)网和OA办公平台，借助统一建设的電(diàn)子公文(wén)交换平台、電(diàn)子签章系统電(diàn)子认证系统等基础平台，建设地區(qū)统一的電(diàn)子文(wén)件归档電(diàn)子档案管理(lǐ)和電(diàn)子档案接收系统，实现區(qū)域内電(diàn)子文(wén)件的集中归档和電(diàn)子档案的集中管理(lǐ)功能(néng)，如:福建省建立的電(diàn)子证照(行政审批类電(diàn)子文(wén)件)共享服務(wù)系统、福州市的“電(diàn)子文(wén)档管理(lǐ)中心”系统、深圳市的“文(wén)件档案平台数据库(深圳市電(diàn)子文(wén)件中心)”项目。

3、本市情况

上海的電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作起步于上世纪90年代末。2005年一2013年间，上海市档案局制发了《上海市電(diàn)子公文(wén)归档管理(lǐ)实施办法(暂行)》、《上海市電(diàn)子档案移交和接收管理(lǐ)试行办法》、《上海市電(diàn)子档案和数字化档案备份办法》和《加强本市電(diàn)子文(wén)件归档管理(lǐ)工作的实施意见》等制度规范，组织开展了18个市级机关的電(diàn)子公文(wén)归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作试点，同时进行電(diàn)子档案移交档案馆的工作研究。

2012年，上海市档案馆被國(guó)家档案局列為(wèi)國(guó)家電(diàn)子档案接收和長(cháng)期保存系统的试点单位之一，并于2014年完成了電(diàn)子档案离線(xiàn)和在線(xiàn)接收等相关试点工作。為(wèi)了加快进度、规范建设、有(yǒu)效服務(wù)，市档案局组织研发了“上海市電(diàn)子文(wén)件归档管理(lǐ)通用(yòng)软件”、“電(diàn)子文(wén)件(档案)移交接收系统”等信息系统，不断健全完善系统功能(néng)，深化系统应用(yòng)和效果。

近几年，上海逐步向更深层次、更多(duō)门类的電(diàn)子文(wén)件归格管理(lǐ)和電(diàn)子档案接收进馆工作推进，如:上海市档案馆重点接收了上海世博会事務(wù)协调局OA系统形成的電(diàn)子文(wén)件和“全景世博会”等系统。

(ニ)我國(guó)電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)主要问题

我國(guó)的電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作有(yǒu)了長(cháng)足进步，但由于种种原因，目前尚未建立超科(kē)學(xué)、高效的電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)體(tǐ)系，大量電(diàn)子档案还没有(yǒu)得到妥善保管，存在失控、失存、失信、失用(yòng)、失密的隐患，主要问题和成因如下：

1、档案属性不明确

档案的本质属性是原始记录性，具有(yǒu)重要的凭证依据作用(yòng)。但是，電(diàn)子文(wén)件特殊的生成环境，使得電(diàn)子文(wén)件显现与传统纸质文(wén)件不同的技术特性。从信息的记录形式来看，電(diàn)子文(wén)件是一种纯粹的数字化信息，具有(yǒu)易改、易逝和对计算机系统的依赖性等特点:从其载體(tǐ)特性来看，電(diàn)子文(wén)件又(yòu)具有(yǒu)载體(tǐ)与信息的可(kě)分(fēn)离性、信息存储的不稳定性等特点。

因此，電(diàn)子档案是否具有(yǒu)传统意义上的档案属性，目前还没有(yǒu)完全统一的意见。而我國(guó)目前尚未制定适用(yòng)于電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)的专门法规，现有(yǒu)的《档案法》也未将電(diàn)子档案管理(lǐ)问题纳入其中，電(diàn)子档案的凭证价值作用(yòng)仍未得到法律法规层面的确认。

2、规范體(tǐ)系不健全

当前的電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)存在重技术研究，轻标准和制度配套的现象，技术与管理(lǐ)脱节，造成管理(lǐ)滞后。主要表现在:

一是各项制度的系统性不足，各规范标准之间有(yǒu)待衔接和互补;

二是规范體(tǐ)系结构上不完整，一些涉及電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)关键环节(如归档整理(lǐ)、長(cháng)期保存)、核心技术(如電(diàn)子签名、认证)和特殊格式(如网页電(diàn)子邮件)的标准不完备;

三是现有(yǒu)规范应用(yòng)不足，在实际工作中，现有(yǒu)的一些标准没有(yǒu)得到充分(fēn)的推广应用(yòng)，部分(fēn)规范的权威性和认可(kě)度不高。这些问题的存在在一定程度上造成了電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)刚性不足、保障缺位、监管薄弱的现象。

3、技术方案不成熟

在電(diàn)子环境中，传统的以载體(tǐ)保护、载體(tǐ)控制為(wèi)中心的文(wén)件与档案管理(lǐ)方法失效，系统控制成為(wèi)管理(lǐ)的中心。電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作对系统的依赖性较强，電(diàn)子档案较易被不留痕迹地改动而影响其真实性，较易因数量上和构成要素上的不齐全而影响其完整性，较易丢失、泄密造成安全风险，也较易随着计算机软硬件平台的升级而影响其可(kě)读性。

而目前的系统建设方案，一些需要在系统设计时实现的功能(néng)被忽视，加剧了平台异构、数据异构和流程异构等问题，导致文(wén)、档系统难以有(yǒu)效衔接，電(diàn)子文(wén)件和元数据采集、归档困难，電(diàn)子文(wén)件归档格式和保存技术各异，電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)功能(néng)缺失等情况。

除此以外，传统工作状态下文(wén)档脱节、多(duō)头管理(lǐ)和档案管理(lǐ)人才等问题依然存在，在一定程度上加剧了電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)工作的复杂程度，主要表现為(wèi):

一是文(wén)、档分(fēn)段管理(lǐ)的运行机制，加上各业務(wù)部门、档案部门和信息技术部门多(duō)头负责的信息化系统建设模式，影响了文(wén)档一體(tǐ)化工作的顺利开展，易出现電(diàn)子文(wén)件处置较随意的现象和信息易流失、易损毁、易泄密等安全风险，也较难确保電(diàn)子文(wén)件完整、准确、系统和高质量归档，并得以長(cháng)期有(yǒu)效保存；

二是档案管理(lǐ)人员配备不到位、身兼数职、人员流动频繁既懂档案又(yòu)懂信息技术的复合型人才紧缺等问题，限制了電(diàn)子文(wén)件归档和電(diàn)子档案管理(lǐ)的工作基础，使相关工作沿袭传统手工管理(lǐ)的工作方法或是相关管理(lǐ)信息系统的低水平重复开发与应用(yòng)。

来源：兰台之家